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martedì, 7 Luglio, 2020
Home Economia LA “SEMPLIFICAZIONE” DELL’ITALIA PUÒ NASCERE DALLE ZONE ECONOMICHE SPECIALI.

LA “SEMPLIFICAZIONE” DELL’ITALIA PUÒ NASCERE DALLE ZONE ECONOMICHE SPECIALI.

Uno dei fattori che contribuisce a rendere utile e versatile le Zone Economiche Speciali ed altri similari strumenti di accelerazione dello sviluppo economico consiste nella variegata natura dei drivers agevolativi ed incentivanti che essi sono in grado di annoverare negli ambiti territoriali in cui vengono istituiti.

La funzionalità delle ZES (Zone Economiche Speciali) dipende dal livello di sviluppo di un Paese: le esigenze e la natura degli incentivi presenti nei Paesi in via di sviluppo, sono differenti da quelli riguardanti le economie più sviluppate.

In queste ultime il valore aggiunto offerto dalle ZES consiste proprio nelle agevolazioni di natura amministrativa ed infrastrutturale, che anzi rappresentano quel fattore di specificità che dovrebbe essere messo in maggiore risalto, come fra l’altro è stato più volte ribadito dalla Commissione europea e dalla WTO.

L’Italia ha il poco invidiabile primato di avere, probabilmente, il più burocratico apparato amministrativo del mondo, con un gravoso sistema legislativo e regolamentare, elefantiaco, confuso, frammentato e grammaticalmente carente (si vedano gli ultimi rapporti internazionali) che non può che scoraggiare qualsiasi imprenditore, anche il più ostinato, desideroso di investirvi.

Secondo l’analisi condotta nel 2019 dal World Economic Forum su 141 Paesi, l’Italia è 96esima per efficienza amministrativa, 138esima per quantità e complessità della regolamentazione governativa. Nessun New Deal per il rilancio nazionale sarà possibile prima di aver “estirpato” tali limiti.

In base alle teorie organizzative, il modello della «burocrazia meccanica», che caratterizza la Pubblica Amministrazione italiana, presuppone un contesto esterno statico ed omogeneo, tale per cui l’organizzazione vi si può rapportare attraverso comportamenti ripetitivi e standardizzati. Nella gamma delle forme organizzative, sull’estremità opposta può collocarsi il modello della «adhocrazia», che definisce un’organizzazione composta da elevate e poliedriche professionalità, intensamente predisposta ad adattarsi alle contingenze, ed abilitata ad agire con un’ampia autonomia operativa e decisionale.

Nei sistemi di civil law, come quello italiano, il diritto è un sistema chiuso e privo di relazioni con altre discipline, diversamente dai sistemi di common law in cui il diritto è immerso nella vita sociale e la scienza giuridica si confronta stabilmente con le altre discipline (scienze comportamentali, comunicazione, economia, ecc.).

L’Italia è rimasta essenzialmente impermeabile alle sollecitazioni dell’analisi economica del diritto, delle scienze comportamentali e della common law e, conseguentemente, la sua Pubblica Amministrazione non ha mai abbandonato il modello della «burocrazia meccanica», fin da quando, nel 1861, è stato scelto, in continuità con la tradizione amministrativa del Regno di Sardegna.

Anzi, dalla sua costituzione come Stato unitario, il complesso sistema giuridico-amministrativo italiano si rapporta alla realtà esterna restando di norma indifferente, salvo casi straordinari, in cui esso accetta, eccezionalmente, di “saltare”, non essendo assolutamente attrezzato per concepire la propria funzionalità in relazione “organizzata” con l’ambiente sociale.

Nonostante le sfide offerte dalla globalizzazione, dall’innovazione tecnologica e dal sistema giuridico internazionale, l’apparato amministrativo italiano è rimasto sostanzialmente un ambiente sociale statico, prevedibile, e quindi “trattabile” secondo i canoni dell’uniformità e della standardizzazione burocratica: così, in maniera censurabile, ha rinunciato a regolare in modo adeguato le fattispecie, valutate come rare e straordinarie, in cui invece la realtà richiede necessariamente interventi tempestivi e mirati.

L’emergenza del COVID-19 è certamente un evento straordinario, ma la necessità quotidiana di dover adottare soluzioni in grado di rimediare agli effetti negativi prodotti su tutto il tessuto economico-produttivo nazionale, richiede un approccio dell’”agere publico” del tutto nuovo ed adeguato a garantire il fattore “tempo”, costituente l’elemento discriminante nell’ambito dei rapporti esistenti nella business community, e che in un ambiente sempre più globalizzato è in grado di condizionare la competitività commerciale fra i vari Paesi.

Come è stato affermato “La burocrazia è lo Stato immaginario accanto allo Stato reale”, ed appunto le imprese italiane ora hanno bisogno di più concretezza e, in buona sostanza, il “modello Genova” dovrebbe diventare la regola.

Tale “regola” potrebbe godere di un’occasione unica per una sua collaudata replicabilità, se attuata all’interno delle Zone Economiche Speciali e di altri strumenti similari, in cui potrebbero rappresentare situazioni in cui l’Italia si apre sperimentalmente a nuovi modelli istituzionali, giuridici, amministrativi ed organizzativi, in modo da costituire «zone straordinarie» in cui la realtà richiede di norma una decisionalità amministrativa c.d. “a km zero”, ed in cui qualsiasi fase decisionale coinvolgente le amministrazioni pubbliche, pur rispettando le prerogative di carattere pubblicistico, sia concretamente «business oriented».

La rilevanza pratica di queste argomentazioni assume un valore ancora maggiore se contestualizzate in una logica eminentemente aziendalistica. Infatti, considerata l’importanza della ricerca del profitto da parte del mondo imprenditoriale in genere, l’attrattiva principale di una zona economica speciale può soprattutto concretizzarsi nel vantaggio economico derivante dalla riduzione di costi, intesi come costi puri relativi a fattori economici, produttivi o fiscali, o di mancati ricavi.

Partendo dai secondi, una fonte di mancati ricavi per un’azienda che intenda investire è sicuramente il “fattore tempo”, che determina spesso un’immobilizzazione di risorse o una perdita di opportunità quando il predetto fattore è incerto o non definito.

Quindi un primo elemento di attrattiva può essere rappresentato dalla definizione di un Service Level Agreement della ZES, che definisca per ogni adempimento burocratico costo e tempistica, in maniera certa e fissa. La presenza di un Service Level Agreement chiaro, costituisce l’elemento fondamentale per ogni azienda strutturata (soprattutto se di cultura anglosassone), ai fini della predisposizione di qualsiasi progetto di investimento, perché esso rappresenta la condizione necessaria per un calcolo preciso dei benefici diretti ed indiretti, e del vantaggio economico finale, chiaramente definibile solo in caso di servizi, costi e tempi certi.

Un secondo fattore è senz’altro l’individuazione di un soggetto pubblico quale controparte univoca per qualsiasi adempimento che, sul modello dello Sportello Unico, semplifichi i rapporti con l’utenza, trasferendo in toto su di esso le dinamiche relazionali per qualsiasi pratica amministrativa.

Conseguentemente le ZES potrebbero funzionare anche, o anzitutto, come «incubatori istituzionali», in cui la vivacità ambientale ed il proposito di attrarre investimenti rappresenterebbero le caratteristiche fondanti del microsistema istituzionale da approntare ed entro cui si ricercherebbero assetti di architettura istituzionale ed organizzativa riconducibili alle esperienze anglosassoni dell’analisi economica del diritto.

Secondo tale approccio sarebbe garantito un livello elevato di qualità della governance nei casi in cui l’ambiente (nella fattispecie, l’ambiente globale dei potenziali investitori) risulta dinamico, turbolento ed esigente e richiede, dunque, corrispondenti doti di agilità ed intelligenza anche da parte della Pubblica Amministrazione.

Per realizzare tali finalità è innegabile che la scelta dell’adhocrazia, in luogo della burocrazia meccanica come modello organizzativo ordinario della Pubblica Amministrazione, dovrebbe costituire il necessario ed unico paradigma organizzativo di governance prescelto per far funzionare le Zone Economiche Speciali (e strumenti similari), nell’ottica di consentire il conseguimento dell’obiettivo per il quale esse sono state concepite e realizzate: ossia l’accelerazione dello sviluppo economico, attraverso una migliore condizione di operatività garantita alle imprese preesistenti e la maggiore capacità di catalizzazione di nuovi investimenti.

La necessaria compresenza di elevate e poliedriche professionalità in capo alle risorse umane da inserire nel modello adhocratico, non è semplice, ma può certamente offrire garanzie di un processo di reclutamento più sensibile al rispetto di criteri concretamente basati sul merito.

Allora non è peregrino pensare che il filo conduttore comprendente Zone Economiche Speciali, Semplificazione, Adhocrazia e Merito, sia il percorso auspicabile per assicurare il Rilancio dell’Italia.

Avv. Maurizio D’Amico

Former Member of Executive Board

The World Free & Special EconomicZones Federation

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