IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA NELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE ITALIANO

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA NELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE ITALIANO

Verona, ottobre – 2021

Introduzione.

Il primo settembre dell’anno in corso è iniziato il c.d. semestre bianco del settennato presidenziale di Sergio Mattarella. L’istituto, previsto da una disposizione costituzionale, comporta che il Presidente della Repubblica in carica, sei mesi prima della scadenza del suo mandato, non possa sciogliere le camere e indire nuove elezioni, ciò per il fine previsto dal Costituente, di non consentirgli di precostituirsi una maggioranza politica, che lo rielegga.

Trattasi invero di possibilità oltremodo teorica, stabilitadall’Assemblea Costituente circa settanta anni fa, quando ancora recente era l’eco del regime di natura personale, che aveva caratterizzato il nostro paese fino al luglio del 1943, quando il Gran Consiglio del fascismo aveva posto fine all’esperienza politica di Benito Mussolini.

La possibilità di una forzatura della maggioranza politica, al fine di ottenere una rielezione è stata benlungi dal verificarsi, sol che si guardi alla correttezza istituzionale di tutti i Presidenti che si sono finora succeduti, che hanno interpetrato il loro mandato in modo scevro dal loro interesse personale e corrispondente all’indipendenza e terzietà dello svolgimento delle funzioni, che l’alta carica comporta.

Semmai il semestre bianco segna un punto di svolta, perché agita i partiti politici nella discussione, relativa alla scelta di un degno successore al Presidente ancora per poco in carica. Nel presente scritto intendo indicare i punti salienti di alcune teorizzazioni che hannointeressato la dottrina costituzionalistica, sul ruolo e la funzione del Capo dello Stato nel nostro paese.

Una figura enigmatica

Vi è chi ha parlato a proposito della più alta carica dello Stato per la molteplicità delle sue attribuzioni di figura enigmatica. (R. Nania – 2014). Purtuttavia un impegno per la sua comprensione non può esser disatteso, specie con riferimento alla questione della immagine complessiva dell’organo presidenziale sotto l’angolazione del suo rapporto con la forma di governo e con la sfera dei rapporti politici.

La figura sfugge alla falsa alternativa tra attore politico e attore non politico, anche se molti atti del Presidente della Repubblica, incidendo su snodi fondamentali del funzionamento della forma di Stato, potrebbero esser considerati come iper-politici, potendo cambiare radicalmente il corso degli eventi (com’è avvenuto ad esempio con lo scioglimento del 1993). Non si possono derubricare i suoi poteri ad attribuzioni puramente formali, prive di autentico contenuto decisionale, poichènon vi sono interpretazioni in questo senso, in sede di lavori preparatori dell’Assemblea Costituente.

In questa opera ricostruttiva sono importanti anche le esternazioni i discorsi sulle biografie dei predecessori,che dalla stessa cattedra presidenziale sono pervenuti, per offrire il senso di una linea di continuità che l’istituzione, nell’interpetrare la sua funzione, ha rappresentato al paese.

Il Presidente Mattarella, nel febbraio 2021, ha rilasciatouna dichiarazione in occasione del cento–trentesimo anniversario della nascita di Antonio Segni, in cui faceva riferimento ad un testo di un messaggio trasmesso da quest’ultimo al Parlamento nel 1963, nel quale si sosteneva l’opportunità di introdurre la non immediata rieleggibilità presidenziale e conseguentemente di abrogare la previsione del c.d. semestre bianco (G. Delledonne e L. Gori – 2021,pag.328). Questo al fine di perorare anch’egli, la non immediata rieleggibilità.

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Non arbitro, ma garante

Secondo una attenta dottrina (E. Cuccodoro – 2015) non è arbitro ma garante e custode delle regole costituzionali e politiche, non può interpetrare il diritto né modificarlo,conserva un ruolo di giudizio indipendente, nello svolgimento delle sue funzioni anche nel momento in cui solleva conflitto di attribuzioni con gli altri poteri dello Stato. Compito del Capo dello Stato è la tutela della Costituzione, assicurando la funzionalità del circuito, ovviando ai passaggi di maggiore instabilità della politica essendo mosso unicamente dall’interesse nazionale.

La posizione del Presidente è fortemente condizionata dal contesto politico nel quale si trova ad agire; nei momenti di crisi, se la politica è in difficoltà, allora i riflettori si accendono sul Quirinale. Quando la dialettica tra i partiti funziona correttamente, si spengono le luci sul Colle e ci si indirizza verso gli altri soggetti costituzionali. Egli deve tutelare non solo la Costituzione formale ma anche quella materiale, tenuto conto delle circolarità reciproche tra l’una e l’altra, poichè nel tessuto della Carta tutto si lega, le eredità del passato e le originali tendenze, ma anche tutto si trasforma e si evolve.

In questo continuo cambiamento, rilevanti sono stati gli interventi dei singoli Presidenti, per fronteggiare le contingenze e il loro potere di influenza è stato tanto piùincisivo per il non esser procedimentalizzato. La capacità di valutazione del Presidente si è così evoluta,verso forme di autonomia che quando i partiti politici costituivano il motore del sistema, non erano concepibili nè verificabili.

Altri studiosi hanno ritenuto che la concezione del ruolo del Presidente, come di garante del buon funzionamento del sistema politico – costituzionale, sia contrapposta alla teoria di P. Barile secondo cui egli sarebbe titolare dell’indirizzo politico costituzionale. Ma quest’ultima impostazione è stata giudicata  inesorabilmente datata e fuorviante (A. Baldassare – 2010,2011 pag. da 2 a 11). Corrispondeva a una precisa attualità storica, al periodo in cui sul Colle sedeva Gronchi e fu forgiata in relazione al tentativo di quest’ultimo, supportato da Enrico Mattei,di farsi portatore di un indirizzo politico, specie negli affari esteri, diverso e opposto a quello del Governo.

La teoria pur politicamente esauritasi con la Presidenza Gronchi, ha fatalmente condizionato la concezione della figura del Presidente. Si tratta di una delle tante ideologie della Costituzione: un’idea militante e partitica che contrapponeva l’indirizzo politico costituzionaledel Capo dello Stato, all’indirizzo politico della maggioranza e del Governo. Ma la configurazione del Presidente come potere politico che si sovrappone ad altri poteri politici – del Parlamento e del Governo –avrebbe, se accolta, determinato un mutamento tacito della forma di governo parlamentare, verso un sistema semipresidenziale.

Proprio in quanto la figura presidenziale non è politicizzata conserva la grande legittimazione istituzionale, di cui nel momento attuale gode.

Tornando al concetto del Presidente “garante” si deve sottolineare che ciò comporta una amplia panoplia di attribuzioni giuridiche, che vanno tanto da poteri di controllo imparziale (su cui si discuterà nel prossimo capitolo) che a quelli aventi carattere propriamentepolitico. Il concetto di garanzia connota un fine e non dei mezzi, anche se questi, che l’apparato istituzionale di governo della Repubblica esercita, sono diversificati. Compito e finalità della garanzia apprestata dal Presidente è quella di assicurare il buon funzionamento del sistema costituzionale in base ai valori e principi della costituzione.

Ma anche questa definizione è generica e non idonea a esprimere la natura specifica del ruolo per esso previsto dalla Costituzione e dalla forma di governo da questa prescritta. A differenza dei meccanismi costituzionali del mondo anglosassone e in particolare di quello inglese che funzionano in base alla autoregolazione reciproca tra i partiti e in cui il monarca è un potere di riserva, nella Repubblica Italiana il Capo dello Stato opera con un’opera di moderazione e di intermediazione politica ed ha anche poteri, come quello dello scioglimento anticipato delle Camere, la cui incisività può variare notevolmente (come si diceva), in base alla capacità delle forze politiche di avvicendarsi nella formazione di un Governo che abbia una solida maggioranza.

Il potere di sciogliere le Camere, in particolare, mostra la chiara volontà del Costituente di lasciare al Presidente della Repubblica, l’ultima parola sul suo esercizio, che deve avvenire previo prudente apprezzamento dello stesso, delle volontà riferibili alle forze parlamentari in relazione alla probabilità che possa emergere un nuovo Governo a seguito della crisi o che invece questa non sia più componibile. (Baldassare – 2010- pag. 47, B. Caravita – 2010 – pag. 108).

I poteri del Presidente non sono arbitrari essendoesercitati in base a precise indicazioni e si riassumono nell’endiadi neutralità – razionalità. In alcuni casi la sua attività è predeterminata in ogni elemento (come nello scioglimento ordinario delle Camere). In altri casiinvece egli opera in quanto rappresentante dell’unità nazionale, della totalità dello Stato in contrapposizione alla parzialità della attività dei partiti e al di là della dialettica tra le forze politiche. Altre volte la razionalità nell’esercizio dei poteri è di tipo tecnico – strumentale,come nella nomina dei Ministri e del Presidente del Consiglio, in cui deve innanzitutto individuare una compagine governativa che raccolga la fiducia del Parlamento.

L’esercizio della razionalità – neutralità può connotarsiin base ai valori costituzionali, come quando esercita funzioni di controllo (in cui pone in essere delle decisioni) o anche quando esterna il suo pensiero al Paese o indirizza messaggi alle Camere.        

Le funzioni di controllo

Si è discusso se il Presidente della Repubblica eserciti una attività di controllo, specie sulla funzione governativa (M. Luciani – 2017, pag. da 4 a 10) comeuna istanza giurisdizionale e segnatamente di quella riconducibile alla Corte Costituzionale. L’autore citatoha evidenziato che normalmente l’atto di controllo è indisponibile dal controllore, che non può emendare l’atto controllato.

Vi è uno stacco netto tra attività di controllo e attività di amministrazione attiva. Attribuire al Presidente questa funzione in via esclusiva è problematico, obliterandosi la sua naturale multifunzionalità, descritta dall’art. 87 della Costituzione. Ma ai sensi della Carta anche dal punto di vista topografico, funzione di controllo e funzione giurisdizionale, sono cose diverse. L’art. 89 della Costituzione stabilisce che tutti gli atti del Capo dello Stato, debbano essere controfirmati dal Presidente del Consiglio dei Ministri; tra le due volontà che si incontrano, si realizza dal punto di vista formale una pari efficacia.

La partecipazione del Presidente alla azione del governo (sotto il profilo politico – amministrativo) costituisce estrinsecazione reale di potestà, che non può essere considerata come pienamente discrezionale. L’atto di controllo invece, si atteggia a requisito di efficacia dell’atto, ma per sua natura non coopera a creare e determinare un certo effetto giuridico, non costituendo il nucleo dell’atto complesso ma un semplice accessorio. Si colloca nella fase costitutiva dell’efficacia e non in quella della sua determinazione.

Il Presidente ha una funzione originale specie in relazione agli atti di Governo. Per quanto riguarda idecreti–legge, la compartecipazione del Presidente è essenziale e si realizza a mezzo della loro emanazione.Per questi ultimi (come anche per i regolamentigovernativi) parlare di attività di controllo del Presidentesarebbe fuorviante. Questo perché vengono adottati, solo dopo la emanazione e quindi con il suo contributo ; eglinon verifica il rispetto di un predefinito schema normativo (come se fosse organo giurisdizionale), ma agisce nella qualità di Capo dello Stato rappresentantedell’Unità Nazionale. E se l’atto governativo non corrisponde agli interessi sottesi ad una di queste funzioni, può anche non emanarlo.

Vi è chi già da tempo ha contestato questa impostazione (A. Ruggeri – 2010, pag. 19 e 20), poiché aprirebbe a scenari imprevedibili e inquietanti, portando allo sbocco di una sostanziale indistinzione delle funzioni dei due organi, chiamati ad apporre la firma sullo stesso atto. Latesi, secondo l’autore citato, porterebbe alla razionalizzazione costituzionale della legge del più forte,con il rischio dello smarrimento dello spirito della Carta,nel rapporto con l’azione politica e del conseguentesmarrimento del valore della democrazia.

Si ritiene pertanto che atti complessi non possano esistere in questo campo, rappresentando il frutto di una innaturale commistione di volontà, per loro natura eterogenee e perciò inidonee ad incontrarsi e fondersi,essendo l’una espressiva della direzione politica e l’altra della funzione di garanzia.

L’ attività presidenziale in politica estera

L’ attuale Presidente della Repubblica, in vari interventi ha sostenuto che l’attivismo presidenziale nell’ambito della politica estera, europea e di difesa, costituisce diretta conseguenza della presenza dell’Italia sulla scena internazionale (G. Delledonne, L. Gori – 2021, pag. 330 e segg.) ; l’organo Presidente della Repubblica ha una dimensione ultra–statale e le preoccupazioni nella materia alla politica estera, hanno costituito elemento di continuità, nell’opera delle personalità che si sono succedute nell’alta carica.

Nel discorso di commemorazione di Saragat dell’undici giugno 2018, l’attuale Presidente riportava alcune affermazioni del suo predecessore che nel 1965, davanti a dirigenti e lavoratori dell’Ignis, aveva indicato come compito del Capo dello Stato quello di favorire lacostruzione della pace su basi sempre più solide. La dottrina citata evidenzia che questo ambito dell’azione presidenziale, è positivizzato solo in taluni e limitati aspetti costituiti: dall’accreditamento dei rappresentanti diplomatici, dalla ratifica dei trattati internazionali, dal comando delle forze armate e dalla presidenza del Consiglio supremo di difesa.

Ma i poteri che il Presidente può esercitare sono ben piùampi e caratterizzandosi per costituire un campo di azione e di autonomia, non mediato dall’interposizione governativa. Mattarella ha fatto riferimento, rievocando quanto svolto dai suoi predecessori, all’impegno per l’edificazione di “un’Europa unica comunità, senza considerazione di frontiere”. Specie in riferimento ai contenuti, egli ha sottolineato che l’attivismo presidenziale, si svolge nel senso della fedeltà alla Alleanza Atlantica, della partecipazione alle Nazioni Unite e alla integrazione europea. Alcuni autori (ricordati nel saggio citato) hanno affermato che le competenze presidenziali in questo settore, trovanofondamento “sulla proiezione esterna del ruolo di rappresentante dell’unità nazionale che l’art. 87 della Cost. attribuisce al Presidente della Repubblica”, che ha il compito di assicurare la continuità delle linee di fondo della politica estera italiana, ponendola al riparo dall’alternarsi delle maggioranze governative, anche attraverso scambi di informazioni e concertazioni col Governo.

Conclusioni

All’inizio di questo scritto si era denunciata la ambiguità costituzionale della figura del Presidente della Repubblica; garante della legittimità e dell’unità dello Stato ma anche istituzione che dispone di poteri innominati, di supplenza e di governo. Un attento costituzionalista come Giuliano Amato ha parlato di naturale ed elastica fisarmonica dei poteri presidenziali; quando l’instabilità politica si innalza egli cerca di ricompattare l’indirizzo politico, ma può ancheintervenire per evitare che politiche plebiscitarie stravolgano la forma di governo. Da un lato motore di riserva del sistema politico – partitico quando quest’ultimo va in stallo, dall’altra garante istituzionale,quando il livello della crisi si acuisce ed è necessaria una mano forte che regga lo Stato.

L’auspicio da perorare è quello della stabilizzazione del sistema politico, che non si debbano soffrire ancoracircostanze eccezionali come quelle che stiamo vivendo,anche per cause esterne, che hanno influenzato la vita sociale e costituzionale, rappresentate dall’insorgenza di una pandemia, che ha stravolto e condizionato la vita istituzionale e politica.

Ma realizzare le opportunità che gli ingenti aiuti europeirappresentano, necessita una normalizzazione dei rapporti tra le forze politiche, l’abbassare i toni dello scontro, implementare la discussione nel paese e tra i partiti, sulle reali necessità della economia e della società, svolgendo una discussione sullamodernizzazione dello Stato e della società italiana, sul modello di sviluppo che si vuole conseguire, scevra da ideologismo e improntata a sano realismo.

Il compito è immane perché comporta per tutti i protagonisti porre a parte gli interessi partigiani e settoriali, ma potrà esser svolto alla luce della rinnovata vitalità della Costituzione Repubblicana, interpetrata e applicata principalmente dal Capo dello Stato.

CESARE AUGUSTO PLACANICA